人口非均衡流动导致特大城市人口快速增长，与之而来的是交通拥挤、房价高企、环境污染等“大城市病”，由此特大城市人口调控成为政府和学界密切关注的热点。有必要充分认识特大城市人口调控问题，形成特大城市人口调控新思路、新格局，以利于形成有效措施促进我国特大城市人口有序发展。

一、充分认识特大城市人口调控问题 

人口调控的核心问题是人口合理分布。20世纪90年代以来，外来人口大规模涌入成为特大城市人口激增的主要原因，由此形成的表象是特大城市人口规模过大。但观察纽约、伦敦、巴黎、东京都等全球性城市，发现这些特大城市人口规模十分庞大，且仍继续缓慢增长，人口密度均位于世界前列水平，特大城市人口仍能有序发展。因此，人口规模过大并非形成“大城市病”的真实本质原因。我国特大城市表现出人口空间分布不均衡特点，人口主要集中于中心城区，如2016年北京市中心六区常住人口占全市比重达57.4%，再加上城市管理治理水平不高，导致中心城区负荷过重，城市诸多功能有效实现受到影响；特大城市的边缘城区人口分布较疏，未能有效承载人口，特大城市周边的中小城市也未能与特大城市形成良性互动发展，人口空间分布存在明显的结构性矛盾。由此，引导人口合理分布是未来特大城市人口调控的核心所在。

人口调控思路应融入协调发展理念。由于历史、地理、政策等综合复杂因素，特大城市发展表现出明显的区域发展不均衡特点，主要表现在经济发展、交通、教育、医疗等基本公共服务资源分布不均衡，以及人口的非均衡分布。比如，作为超大城市的深圳市，呈现出明显的中心城区发展较快，原特区外地区发展明显落后，还表现出西密东疏、西重东轻的特点，南山、宝安在广深轴线上，经济发展、交通布局等处于全市前列，而龙岗、坪山、大鹏等深圳东部地区处于后进水平，经济、交通、优质教育医疗发展明显落后，人口集聚度也明显低于深圳西部地区。因此，特大城市人口调控要注重融入协调发展理念，重视特大城市的中心城区与边缘城区的协调，中心城与城市副中心、卫星城的协调，特大城市与周边中小城市的协调。

人口调控工作是一项系统工程。城市是区域经济、政治、文化、社会和生态文明建设的重要承载地，是多维度、多层次、多要素间高度关联的、复杂的、开放的系统，这决定了特大城市人口调控工作的复杂性和艰巨性。因此，特大城市人口调控单纯依靠某一项措施或政策难以取得明显成效，需要形成系统思维方能见调控成效。特大城市人口调控不仅要着手于特大城市本身，还要着眼于特大城市所在的城市群；需要着力推动关键领域的供给侧结构性改革，“五位一体”协同发展；政府、市场和社会等协同推进，城市规划、经济产业、社会建设等形成最大合力，科学引导人口迁移流动，并为市民提供公平就业机会和优质公共服务，促使实现产城融合和社会融合，推动人口合理分布。

二、构建特大城市人口调控新格局

我国城镇化发展已进入中后期发展阶段，基本形成以特大城市为发展核心、中小城市为发展圈层的城市群格局。要立足我国特大城市人口发展实情，从系统思维出发，融入协调理念，构建“两个维度、两个重点、多元主体”的特大城市人口调控格局，即特大城市和城市群两个维度，产城融合和社会融合两个重点，政府、市场和社会等多元主体的特大城市人口调控新格局，促使特大城市人口合理分布和有序发展。

两个维度。从特大城市内部和外部（城市群）两个维度开展人口调控工作，做好人口的“减法”和“加法”。特大城市内部，即特大城市本身，基于特大城市人口空间分布现状，做好特大城市中心城区人口“减法”，化解中心城区人口压力；做好边缘城区人口“加法”，强化边缘城区人口承载功能，强化特色小镇人口承载，逐步实现特大城市中心城区和边缘城区人口协调发展。特大城市外部，即特大城市所在的城市群，在城市群格局中做好人口的“减法”和“加法”，正确处理好城市群中的特大城市与中小城市的关系，形成优势互补、良性互动、协同发展的格局，引导人口在特大城市与中小城市之间有序流动，促进特大城市和城市群健康发展。

两个重点。新型城镇化更加强调质量发展的阶段，意味着人口不仅仅是表现为流动与分布问题，更为深层次的是人口在流入地能够安居乐业并稳定下来。特大城市人口调控要强调产城融合和社会融合两个重点内容，让流动人口在流入地就业生活便利有保障，家庭发展有获得感和幸福感。产城融合就是要解决产业集聚与人口集聚不同步，缓解和消除职住分离矛盾。需要依托当前重点产业园区、特色小镇等，加快推进中心城区部分产业转移，新城新区产业转型升级，大力发展高端科技创新型产业，通过建立产业发展机制、加快交通建设等，带动人口迁移流动，吸引更多的人口人才流入新城新区工作就业。促进流动人口社会融合就是要让流动人口在流入地能够享受同等的市民待遇，能够“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”，促使流动人口在劳动就业、住房、子女教育、医疗和养老等方面能够共享经济社会发展成果，实现自我身份认同，实现流动人口与本地人口的融合发展。

多元主体。特大城市人口调控并非完全是政府或市场等某一个主体的职责，而是需要政府、市场和社会等各个主体共同协作。政府、市场和社会要各司其职、相互协作，共促特大城市人口健康发展。政府主体要加强顶层设计，建立城市群发展体制机制，找准城市定位，强化城市规划、人口规划、经济产业规划统一协调，合理均衡配置特大城市与中小城市的经济资源、基础设施和公共服务资源，打造城市标准管理治理体系，着力提高城市管理治理水平，促使整个城市系统安全、有序、高效运行。市场主体要通过经济产业“无形之手”，以产业结构调整为重要抓手，促使特大城市内部和外部的产业错位竞合发展，带动人口就业，引导人口有序迁移流动和合理分布。社会主体要正确处理好社会主体与政府、市场之间的关系，加强社会领域的供给侧结构性改革，增强社会力量治理特大城市人口的参与性和主动性，提高本地人口与外来人口融合水平，全面促进特大城市人口健康发展。

本文系国家社科基金项目：“中国特大城市人口空间变动及其调控研究”（16CRK007）阶段性成果。

刘厚莲，中国人口与发展研究中心

原文刊载于《中国人口报》2018年5月30日。

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